به گزارش پایگاه خبری «عصر اعتبار» به نقل از ایرنا، مرکز مبادله ارز و طلای ایران به عنوان بازوی اجرایی سیاست‌گذاری‌های بازار ارز و طلا بانک مرکزی در سال 1401 فعالیت خود را آغاز کرد. بانک مرکزی با تاسیس این مرکز، تصمیم گرفت که تنظیم‌گری و نظارت در بازار ارز و طلا را از بخش عملیاتی جدا کند.

تنظیم‌گری به معنای وضع مقررات است که در ادامه آن عملیات اجرایی و در نهایت نظارت تعریف می‌شود. بانک مرکزی تا امروز بازیگر هر سه بخش بوده است. از آنجایی که اگر این سه بخش همزمان در یک بدنه اجرا شود می‌تواند تضاد آفرین باشد، بانک مرکزی اقدام به تاسیس مرکز مبادله ارز و طلای ایران کرد و در ادامه این مرکز طی حدود 15 ماه فعالیت، ابزار‌های داخلی را به اشکال مختلف معاملاتی طراحی کرد و در حال اجرا است تا دو بخش تنظیم‌گری و نظارت از عملیات در بانک مرکزی از هم جدا شود.

طی دوره فعالیت مرکز مبادله ایران گاهی برخی از اشخاص به دلیل مشابهت‌های اسمی، مرکز مبادله ایران را بورس یا نهاد مالی نامیده‌اند و معتقدند که فعالیتی به موازات بورس‌ها انجام می‌دهد.

همچنین طیف وسیعی از کارشناسان اقتصادی و مالی که طی 15 ماه فعالیت این مرکز نتایج عملکردی- کارکردی آن را لمس کرده‌اند، معتقدند که مرکز مبادله ارز و طلای ایران و بورس‌ها در دو زمین متفاوت و با اهداف متفاوت بازی می‌کنند. به دلیل همین تفاوت نگاه، گفت‌وگویی با «محمدطه خراط‌ها» مدیر حقوقی مرکز مبادله ارز و طلای ایران داشته‌ایم و تفاوت این دو نهاد را به لحاظ جایگاه بررسی کرده‌ایم.

تمام مردم، ذی‌نفعان بانک مرکزی هستند

در ادبیات اقتصادی ایران به تبع دانش جهانی اقتصاد، دو بازار پول و بازار سرمایه به صورت تفکیک شده و با کارکرد‌های متفاوت، نقش‌هایی را در جامعه ایفا می‌کنند. بانک مرکزی جمهوری اسلامی و سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان دو نهاد مستقل این دو بازار را با سیاستگذاری و مقررات گذاری راهبری می‌کنند؛ حدود و ثغور این دو نهاد در اقتصاد ملی و کیفیت جایگاه آن‌ها چگونه است؟

خراط‌ها: نظام‌های اقتصادی به طور کلی، به بازار سرمایه و بازار پول تقسیم می‏‌شوند. در ایران متولی بازار سرمایه سازمان بورس و اوراق بهادار است و متولی بازار پول نیز بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است. هر یک از این بازار‌ها دارای اهداف کلان و ذی‌نفعان متفاوتی است.

بازار سرمایه با هدف تامین سرمایه تولید از طریق انتشار و خرید و فروش سهام تاسیس شده و علاوه بر ذی‌نفعان مستقیم آن که سهامداران هستند، دارای ذی‌نفعان غیرمستقیم نیز است؛ همچنین هدف اصلی سازمان بورس، حمایت از حقوق سهامداران است؛ بنابراین باید تمام تلاش خود را برای تامین منافع ذی‌نفعان بازار سرمایه به کار گیرد.

اما بانک مرکزی متولی اصلی سیاست‌های پولی و اعتباری کشور، کنترل تورم، حفظ ارزش پول ملی و ایجاد ثبات اقتصادی است؛ نه‌تن‌ها سهامداران بازار سرمایه، بلکه تمام مردم از جمله ذی‌نفعان بانک مرکزی محسوب می‌شوند و بانک مرکزی باید در جهت تحقق اهداف کلان خود اقداماتی انجام دهد که نه‌تن‌ها از آن‌ها منتفع نمی‌شود، بلکه باید در برابر اقدامات خود پاسخگو باشد و تبعات آن را نیز بپذیرد؛ بنابراین بانک مرکزی یک نهاد حاکمیتی است که از بازار پول کسب منفعت نمی‌کند و کسی در آن سهامدار محسوب نمی‌شود.

بانک مرکزی و سازمان بورس تابع قوانین و نهاد‌های خاصی هستند

یعنی برای این دو نهاد باید اختلاف مبنا قائل باشیم و به تبع آن برای نهاد‌های منشعب شده از بانک مرکزی و سازمان بورس و اوراق بهادار باید کارکرد‌های متفاوتی انتظار داشت؟

خراط‌ها: به همین طور است؛ با توجه به اختلاف مبنای عملکرد این دو نهاد، هر یک از آن‌ها تابع قوانین و نهاد‌های خاصی هستند و نمی‌توان نهاد‌های کاربردی تحت هر یک از آن‌ها را با هم مقایسه و مشابه هم قلمداد کرد؛ به عنوان مثال، هم در بازار سرمایه و هم در بازار پول سهام منتشر و خرید و فروش می‌شود.

اما اصولاً کارکرد هر یک از آن‌ها و تشریفات قانونی حاکم بر هر یک نیز کاملا متفاوت است؛ بر خلاف بازار سرمایه، خریداران اوراق منتشره بانک مرکزی سهامدار محسوب نمی‌شوند و این اوراق کارکرد‌های پولی دارند؛ لذا کلیه اقدامات ناظر بر بازار پول، باید بر اساس قوانین، قواعد و نظامات خاص حاکم بر نظام پولی و بانکی تبیین و تفسیر شود و انطباق فعالیت‌های بانک مرکزی، که متولی بازار پول است، بر قوانین و مقررات حاکم بر بازار سرمایه، از صحت و درستی به دور است و این تسری می‏تواند تبعات غیرقابل جبرانی را به دنبال داشته باشد و نباید به صرف وجود اشتراک‏‌های لفظی - استفاده از یک لفظ در دو معنای متفاوت - صلاحیت، اختیارات و وظایف ارکان قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب اول آذرماه 1384، که منحصر به همان قانون و بازیگران آن است، به سایر قوانین و بازیگران آن تسری داد.

نباید بر مبانی منطقی و اصولی چشم بست

همان طور که شما بیان کردید، اختلاف مبنای عملکرد بانک مرکزی و سازمان بورس و اوراق بهادار، آن دو را تابع قوانین و نهاد‌های خاص خود می‌کند؛ آیا در مقام تحلیل و تفسیر هم باید هم پوشانی‌های این دو نهاد را ذیل قوانین مادر تفسیر کرد؟

خراط‌ها: در تحلیل حقوقی- اقتصادی قوانین و مقررات ناظر بر فعالیت‌های بانک مرکزی، باید به یکپارچگی بازار پول و همبستگی نهاد‌های پولی و اعتباری با اقتصاد کلان توجه داشت و به صورت بخشی، یکجانبه‌نگر و با اتکاء به برخی قوانین و مقررات غیرمرتبط، تصمیم‌گیری، تفسیر به رای و استنتاج شخصی نکرد.

بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تابع قوانینی از جمله قانون پولی و بانکی کشور، قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب 8 شهریورماه 1362 با اصلاحات و الحاقات بعدی، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مصوب 22 دی ماه 1383 با اصلاحات و الحاقات بعدی و در زمان جاری قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 30 خردادماه 1402 است.

وجه تمایز مرکز مبادله ارز و طلای ایران و بورس چیست؟

اگر موفق باشید، به صورت مشخص روی بخش اختلافی تحلیل و تفسیر حقوقی-اقتصادی بانک مرکزی و سازمان بورس و اوراق بهادار یعنی تاسیس مرکز مبادله ارز و طلای ایران گفتگو را ادامه دهیم. شما معتقدید که اختلاف مبنای عملکردی و قوانین مجزا، بر هم پوشانی اسمی در مرکز مبادله ارز و طلای ایران و بورس‌ها ارجح است؛ این گفته درست است؟

خراط‌ها: زمانی که صحبت از وجه تمایز مرکز مبادله ارز و طلای ایران، به عنوان یکی از بازیگران بازار پول و بورس یا نهاد مالی به عنوان یکی از بازیگران بازار سرمایه می‌‏شود، نباید بر مبانی منطقی و اصولی چشم بست و به اصطلاح یک طرفه به قاضی رفت.

بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران طی سالیان متمادی، به پشتوانه اسناد قانونی، اقدام به ایجاد نهاد‌های اجرایی در حوزه‌هایی از قبیل زیرساخت‌های نظام پرداخت، نظام ارزی و نظایر آن کرده و در برخی موارد نیز حسب شرایط و اقتضائات، این اعمال را با استفاده از ظرفیت سایر نهاد‌های موجود و فعال پیگیری کرده است. از این رو، قانونگذار با توجه به اقتضائات بازار پول، پول رایج (ریال)، ارز و فلزات گرانبها (به ویژه طلا) را انحصاراً و اختصاصاً در حوزه صلاحیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران قرار داده و این بانک را به عنوان تنظیم‏گر بازار آن دارایی‌ها تعیین کرده است.

بانک مرکزی نیز در حوزه ارز و فلزات گران‌بها، با هدف تفکیک شأن سیاست‌گذاری و نظارت از شأن تصدی و اجرا، اقدام به تأسیس مرکز مبادله ارز و طلای ایران کرد تا از طریق سازوکاری شفاف و روشمند، سیاست‌های پولی خود را اجرا کند. بدیهی است، یک نظام اقتصادی پایدار و در‏ جریان، باید از انطباق مفهومی کافی با ادبیات رایج عمومی کشور برخوردار باشد تا مفاهیم و بازیگران بازار‌های نوظهور در آن به طور همزمان همسویی و پذیرش اجتماعی عمومی و درک متقابل نخبگان را در خود بگنجاند.

موضوع اختلاف در واژه خودانتظام و مفهوم آن نیست

پس شما معتقد هستید که ما اشتراکات الفاظ داریم که آن هم به خاطر پذیرش اجتماعی و درک متقابل نخبگان است، ولی در عمل سازوکار‌های عملکردی متفاوتی وجود دارد؟

خراط‌ها: در این میان مهم‌ترین نقش برای عمق بخشی به پذیرش اجتماعی و ایجاد درک متقابل نخبگانی بهره گیری از اشتراک‏‌های لفظی است. البته ناگفته نباشد که چنین کاربستی نباید سبب تشتت و پراکندگی در مفاهیم شود و بیش از آنکه جنبه اصولی و منطقی پیدا کند، روزنه‏‌ای برای دور زدن مفاهیم مادر شود.

واژگان و اصطلاحات به کار رفته در قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب اول آذرماه 1384، همچنان که در صدر آن قانون ذکر شده و منطبق بر عنوان آن قانون نیز است، در حدود همان قانون قابلیت تفسیر دارد. تسری و تعمیم مفاهیم و واژگان تعریف‏ شده در آن به سایر اشخاص حقوقی، نه تنها خروج از صلاحیت موضوعی آن قانون تلقی می‌‏شود؛ بلکه می‏‏‌تواند صلاحیت مفهومی سایر قوانین و حدود فعالیت برخی از اشخاص حقوقی را نیز مختل کند.

به عنوان مثال بند (6) ماده (1) قانون نام‏ برده که به تعریف «تشکل خودانتظام» اختصاص دارد، مقرر کرده «تشکل خودانتظام، تشکلی است که برای حسن انجام وظایفی که به موجب این قانون بر عهده دارد و همچنین برای تنظیم فعالیت‏های حرفه‏‌ای خود و انتظام بخشیدن به روابط بین اعضاء، مجاز است ضوابط و استاندارد‌های حرفه‏‌ای و انضباطی را که لازم می‌داند، با رعایت این قانون، وضع و اجراء کند.» چنانچه از تعریف اشاره شده بر می‌آید، هر تشکلی که برای تنظیم فعالیت‏‏‌های حرفه‏ای خود و انتظام بخشیدن به روابط بین اعضاء ضوابط و استاندارد‌های حرفه‏‌ای و انضباطی وضع و اجراء کند، تشکل خودانتظام نامیده می‏‌شود.

امّا سوال این است، حد تعمیم این تعریف که متن آن به گزاره‌هایی همچون «به موجب این قانون» یا «با رعایت این قانون» مقید شده است تا کجاست؟ ایرادکنندگان بر چرایی به کارگیری لفظ خودانتظام بر مرکز مبادله ارز و طلای ایران و اعتقاد بر تسری مقررات قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران بر این شخص حقوقی، آیا همین ایراد را می‌‏توانند بر کانون‏های وکلاء دادگستری یا کانون‏‌های کارشناسان رسمی دادگستری نیز بگیرند؟ قطعاً پاسخ منفی است.

پس موضوع اختلاف در واژه خودانتظام و مفهوم آن نیست، که اگر بود، این مفهوم به گواه سابقه کانون‏‌های نام برده، که قدمتی بیشتر از کثیری از اشخاص حقوقی دولتی و غیردولتی مستقر دارند، اساساً نیازمند تعریف نبود.

رابطه مفهوم نهاد خودانتظام به معنای اعم با مفهوم آن در قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران به معنای اخص، عموم و خصوص مطلق است؛ بنابراین صرف استفاده از عبارت خودانتظام، هیچ تلازمی با موارد مندرج در قانون اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران ندارد.

پس موضوع اصلی اختلاف، ناشی از چشم ‏پوشی از اشتراک لفظی واژه و کاربست دوگانه مفهومی آن در دو بازار متفاوت، و البته همسو، است. توضیح تفصیلی فوق در عمده بند‌های ماده (1) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران صادق و قابل راستی آزمایی است که تطبیق و بررسی موردی هر یک از آن‏ها از حوصله و محدود‏ه این نگاشته خارج است.

مبانی قانونی موید تکفیک در دو بازار پول و سرمایه است

اگر از شرح لفظی و اصولی بگذریم، مبانی قانونی در این خصوص چه تفکیکی را تعریف می‌کند؟

خراط‌ها: مبانی قانونی نیز موید چنین تکفیکی در دو بازار پول و سرمایه است. قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مصوب 22 دی ماه 1383 با اصلاحات و الحاقات بعدی که در ماده (3) مقرر کرده است «به منظور امکان نظارت کامل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر بازار متشکل و غیرمتشکل پولی و تفکیک بازار پول و سرمایه، ریاست شورای بورس به عهده وزیر امور اقتصادی و دارایی می‌باشد»، مؤید این امر است که اراده مقنن بر تفکیک بازار پول از بازار سرمایه قرار گرفته و نظارت کامل بر بازار متشکل و غیر متشکل پولی را به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران واگذار کرده است.

حکمت این امر علاوه بر تفاوت ماهیت و کارکرد این دو بازار، در اهمیت بازار پول، حفظ استقلال بانک مرکزی و در نهایت قوام نظام پولی و بانکی کشور نهفته است.

طبعاً چنین تفکیکی آثار و تبعاتی دارد که اثر و لازمه اولیه آن تسری و تعمیم احکام و مقررات هر یک از این دو بازار بر نهاد‌های مرتبط آن‌ها است و نمی‌توان به صرف مشابهت در الفاظ و ابزارها، احکام یکسانی را بر دیگری حمل کرد و حدود صلاحیت‌ها را خلط کرد.

از سوی دیگر بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عنوان تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری کشور موظف به نظارت بر معاملات ارز و فلزات گرانبها و تنظیم مقررات مربوط به این معاملات است. این تکلیف حاکی از این امر است که از منظر قانونگذار، این قبیل معاملات صرفاً یک روش تأمین مالی در بازار سرمایه یا تجارت به منظور کسب منفعت نیست، بلکه ارتباط مستقیم با نظام پولی و اعتباری کشور دارد؛ بر این اساس و با در نظر گرفتن مقصود قانونگذار و توجه به مؤلفه‌های اقتصادی کشور، لازمه تنظیم گری نظام پولی و بانکی استفاده از ابزار‌های مقتضی، متناسب با شرایط زمانی و زیرساخت‌های فنی لازم است و تفسیر عبارات باید با در نظر گرفتن جنبه‌های مختلف موضوع باشد؛ لذا نه مرکز مبادله ارز و طلای ایران، بورس، نهاد مالی یا تشکل خودانتظام و سایر عناوین مشابه با مفهوم به کارگرفته ‏شده در قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب اول آذرماه 1384 است؛ نه بازیگران در این مرکز، کارگزار/معامله گر یا بازارگردان با مفهوم مندرج در آن قانون است؛ نه ابزار‌های موجود در آن، اوراق بهادار یا ابزار مشتقه با مفاهیم قانون یادشده است.